农村存在的问题及对策-大学生“村官”工作存在的难点及对策思考

一 : 大学生“村官”工作存在的难点及对策思考

选聘高校毕业生到村任职,是党中央作出的一项具有长远战略意义的重要决策。大学生到农村去,不仅是实现与祖国共奋进、与时代齐进步、与农村同发展的价值观的重要途径,也是大学生响应党的号召、时代的呼唤和农民的期盼的需要。近日,xx在大学生“村官”的来信上作出重要批示,xx同志在大学生“村官”代表座谈会上强调,“要努力使他们下得去、待得住、干得好、流得动”,确实体现了党中央着眼于加强“三农”工作,巩固党在农村的执政基础,把大学生“村官”工作作为干部队伍建设和人才队伍建设的一项经常性工作进一步抓实抓细抓好的决心。如何使大学生“村官”真正能够在新农村建设的舞台上激情奉献,农村党组织应积极做好政策引导、帮带教导、发展指导和管理督导工作。
一、深远意义
(一)为巩固党的执政基础提供新的力量
农村基层是我党执政的基石和各级党组织的神经末梢,如果我们党的政权在农村基层得不到巩固,那是非常危险的信号。大学生“村官”有崇高的理想、远大的志向、发展的热情和积极的进取心,他们以村党组织书记助理、村委会主任助理的身份投入工作,为农村基层干部增添了新鲜血液。让大学生“村官”在党内重大活动、推进党内民主等党的建设各个方面发挥作用,既让他们在了解农村、熟悉农村中尽快成长起来,又让他们在积累基层工作经验、增长工作才干中为巩固党在农村的执政基础做出贡献。
(二)为推动新农村建设注入活力
大学生“村官”到了农村基层以后,大部分能利用所学知识和专业特长,积极为发展农业、致富农民、建设新农村作出应有的贡献。在实际工作中,他们有的利用计算机知识,负责党员干部现代远程教育等阵地,推进了农村的信息化建设;有的结合所学专业,在种植、养殖、果蔬栽培等方面加强探索和实践,带领村民致富;有的依托党员服务中心、“老娘舅”工作室等为村民提供法律、心理等各类咨询和服务;也有的运用所学知识,参与村里的一些规划、管理和建设等,为农村带去了新观念、新知识。因此,大学生“村官”为推动社会主义新农村建设注入了新的活力。
(三)为改善基层干部队伍结构创设平台
多年来,我们已习惯于从校门到机关门再到机关门的干部培养、选拔模式,“空降”干部带来的弊端就是缺乏对基层的了解,缺乏对农村农民的感情,甚至出现了“怕群众、怕集访、怕突发事件”的“三怕”干部,症结就是许多年轻干部缺少在基层锻炼的经历,不了解农村现状,与基层群众没有共同的话语体系。选聘优秀大学生任“村官”,让大学生在新农村建设的大舞台上施展才华,“经风雨、长见识、增才干”,更有利于大学生在农村基层丰富阅历、磨炼意志、提高能力、全面发展,为整个干部队伍结构的战略性调整培养储备力量。经过锻炼,从中选拔出一些表现突出者充实村、镇干部队伍,为大学生尽快成长成才创设了平台。
二、存在的难点及分析
(一)从选聘质量来看,严把“入口关”还不够
选聘大学生任“村官”,比较偏重于大学生的外在表现,如毕业院校、所学专业、表达能力等,而往往忽视选聘对象的内在素质和应聘的真正动机,有相当一部分不愿长期扎根农村,而是将其作为报考公务员、研究生等的过渡。在松江区选聘的13名大学生“村官”中,有一部分人平时不愿花更多的精力去钻研业务、去与村民群众打成一片,而是忙于各种资格考试的复习和报考公务员、研究生的准备。所以,严把“入口关”非常重要,尤其要考察大学生学习实践“三个代表”重要思想和科学发展观的自觉性、树立远大理想为农村建设事业奉献青春的坚定性和投身社会主义新农村建设的纯洁性。
(二)从大学生的适应性来看,在农村发挥作用还不够明显
首先是语言不适应。松江区这次选聘的13名大学生“村官”中,有7人是外省籍的,他们在村工作半年来,依然存在与村民群众沟通说不上、听不懂的情况,在走访、座谈中,大学生“村官”也坦陈语言是近期内最大的障碍。其次是需求不适应。村党组织和村民群众最需要的是专业上能与“三农”对口、综合素质较高、踏踏实实、愿意长久在农村发展的优秀大学生。但同时又担心他们在农村工作不适应,不能做到长期扎根,对村里工作的连续性、稳定性和储备干部的培养等都带来不利影响,这对矛盾客观上也影响了大学生“村官”作用的发挥。
(三)从政策待遇来看,还难以体现因地制宜
与松江浦南地区的村干部待遇相比,目前对大学生“村官”的待遇已高于村“两委”副职干部,更高于镇自主招录的大学生村干部,这样的政策设置带来两个后果:一是对现职村干部的积极性是一种打击;二是选聘大学生“村官”三年服务期满后,如果留在村里继续工作其经济待遇势必会有较大的减少,对他们的积极性也是一种影响。因此,在制定待遇政策等方面,要给基层一些自主权,以体现因地制宜,调动各方积极性,才有利于事业的长远发展。
三、几点思考
(一)抓好政策引导,让大学生“村官”安心扎根农村
“人往高处走”是社会进步的必然,但是在政策上可以作一些引导,让大学生“村官”感到在社会主义新农村的舞台上创造自己的事业,在农村大舞台上建功立业、成长成才是真正的“高处”。要鼓励大学生走与实践相结合的道路,要加大扶持创业的力度,在经济上可以适当补贴,在信息技术、资金扶持、平台搭建等方面创造条件,让他们在创业的过程中感到在农村天地大有作为。在待遇措施上要因地制宜,暖人心才能留人心。在生活上要悉心关怀,妥善安排衣食住行等生活问题,及时足额发放大学生“村官”的各类福利待遇,为他们解决后顾之忧。同时,要确保待遇政策的公开、公平和公正,考虑平衡性,不能顾此失彼,避免人为的矛盾;要考虑激励与约束相结合,中组部和上级党组织明确规定的政策不搞重复的叠加,关键是要把现有政策用好,通过制定一些评价机制来规范,防止出现不公正的评价而影响大学生“村官”的工作积极性,符合实际的政策和客观公正的评价是让大学生“村官”安心扎根农村的前提条件。
(二)抓好帮带教导,让大学生“村官”锻炼成才
大学生思路开阔、朝气蓬勃,许多大学生“村官”胸怀大志,渴望把握机遇成就一番事业,但他们刚刚踏上社会,很多价值观、理念还没有转变,对农村的实际情况也还不太了解,适应性相对较弱。作为农村基层党组织和基层党员干部要有胸怀,既能热情的接纳他们,又要为他们创设条件,尤其是做好言传身教,让他们尽快的适应和成熟起来。首先是要建立结对帮带的制度。根据每一位大学生“村官”的实际,发挥领导干部联系点制度的作用,建立健全镇干部帮教和村“两委”干部帮带制度,进行“一对一”或“几对一”等方法,“手把手”传授,帮助他们尽快熟悉农村、融入农村,镇党委还可以设立指导员、联络员等,加强指导和辅导,使他们在实践锻炼中学习工作方法、积累工作经验。其次是要建立定期培训制度。要把大学生“村官”的教育培训纳入干部教育培训整体规划,统筹进行安排,每年定期举办大学生“村官”专题培训班,按照“实际、实效、实用”的原则,采取理论学习、案例教学、经验传授等形式,重点对大学生“村官”进行党的农村政策、有关法律法规、农村实用技术、工作方法技巧等为主要内容的教育培训,使他们尽快融入农民群众、全面适应农村工作。上级党委组织的一些讲座、报告等可以请大学生“村官”一起参加,也可以专门组织外出参观考察、“村官”沙龙等,加强交流、增长知识、提升素质。三是要建立挂职锻炼制度。上级党委的一些涉农部门,可以让大学生“村官”参与一些工作;上级党委一些大型的阶段性活动,如党内的集中性教育活动等,也可以请大学生“村官”一起参与,有意识地培养,让他们在各种不同的岗位接受锻炼,增长才干。把大学生“村官”培养成政策法律的宣传员、生产发展的信息员、改善民生的办事员、增收致富的推广员、文明新风的引领员,使其才华得以展示、激情得以释放、理想得以实现。
(三)抓好发展指导,让大学生“村官”增强责任感和荣誉感
促进大学生“村官”在农村健康发展,增强责任感和荣誉感非常重要,农村各级党组织要创设一些平台,有针对性地树立一些典型。定期组织交流,可以设计一些主题,确定一些主要的发言对象,通过交流思想体会、工作经验等,让他们互相学习、互相勉励,扬长补短,并要发现一些好的苗子,这是各级组织部门的责任,也是基层党组织的任务,尤其是村党组织书记责任更重。同时,通过评选表彰等方式对进行激励,确实各方面表现突出的可以推荐进入党代表或人大代表候选人等,在政治发展上指导他们健康成长。此外还要通过宣传来激励,增强榜样的示范效应,通过简报、报刊、网络等各种途径予以宣传,展示大学生“村官”的精神风貌和时代风采,进一步激发他们扎根农村、干事创业的热情,也要鼓励引导大学生“村官”学习先进、争创典型,树立当代大学生“村官”的良好形象。
(四)抓好管理督导,让大学生“村官”健康成长
健全定期联系制度,层层建立大学生“村官”管理台账,一人一档,跟踪服务,动态管理,及时掌握他们的工作、学习、考勤、奖惩情况,定期分析他们在思想、工作、能力、作风等方面存在的问题,做到跟踪不断线、管理不放松。坚持对大学生“村官”实行目标管理责任制,改变年终考核“一锤定音”的模式,实行定期考核与日常管理相结合。一方面,参照镇干部管理体制将大学生“村官”纳入统一管理,每年采取群众测评、走访座谈等方式,对大学生“村官”集中考核一次;另一方面,通过经常性调查走访,听取镇和村干部意见等,及时掌握大学生“村官”的思想动态和工作情况,将考核和平时掌握情况对接,综合比较和全面衡量大学生“村官”的德、能、勤、绩、廉,重点了解和掌握工作实绩,注重发挥考核的激励鞭策作用,把考核结果与大学生“村官”的去留以及奖惩结合起来,激发其一心一意干事业。

二 : 政策性农业保险施行中存在的问题及对策

摘要:自2007年[www.loach.net.cn]我国试点推行农业保险补贴政策以来,农业保险对补偿自然灾害及其他意外事故导致的农业生产损失、稳定农民收入、促进农业和农村经济发展起到了较好的作用。通过对北京市和吉林省部分地区施行政策性农业保险的情况看,农业保险的风险保障作用明显。但存在补贴政策不完善、部分地区补贴配套资金不足、保险公司对政府补贴过度依赖、部分农户投保意识不强等问题。通过完善补贴政策长效机制,根据不同需求扩大保险的险种,加大指数型保险产品的开发力度,提高农户参保意识等措施,可有效推行政策性农业保险的顺利推行。

关键词:政策性农业保险;农户;风险管理;补贴
中图分类号:F842.6 文献标识码:A 文章编号:1007-7685(2013)10-0056-04
农业属弱质产业,面临自然和市场双重风险。尽管农业生产条件逐步得到了改善,但自然风险仍能对农业产业及生产者造成较大威胁。作为风险管理的重要工具,农业保险能够补偿自然灾害及其他意外事故导致的农业生产损失,从而起到稳定农民收入、促进农业和农村经济发展的重要作用。我国是一个农业大国,但是由于特殊的地理位置以及复杂多变的气候,农业灾害频繁发生且类型多样,给我国农业发展带来严峻的挑战。为有效规避农业风险,保障农业生产,发展农业保险十分必要。2007年以来,我国开始进行政策性农业保险试点,鼓励发展农业保险。截至2012年,全国农业保险保费收入达240.6亿元,为1.83亿农户提供9006亿元风险保障,向2818万受灾农户支付赔款148.2亿元。本文结合对北京市和吉林省部分地区政策性农业保险实行情况的调研,分析政策性农业保险施行六年以来,农户对农业保险的认知程度及农业保险的产品创新、存在的问题及对策,为顺利推行政策性农业保险提供参考。
一、施行政策性农业保险的情况
(一)开展政策性农业保险的基本情况
2013年5月,我们分别对北京市、吉林省部分地区的农业保险公司和部分农户进行调研。其中,北京市地区的调研内容包括两部分:一是针对规模种植户和养殖户及保险公司的调研,重点了解农户对农业保险的态度、需求及保险公司的利益诉求。二是对农业保险公司的调研,了解新型农业保险产品,如天气、价格等指数保险产品的开发情况。北京市于2007年制定了《北京市农业政策性保险制度》,开始推行农业政策性保险。当年,全市共开办了针对玉米、小麦、种猪、生猪、奶牛、西瓜、苹果、梨、桃等农作物的15个险种。按照规定,政府对农民购买农业保险提供补贴,市政府承担保费的50%,各区县财政承担保费的20%~30%不等。此外,财政还给予开展农业政策性保险的保险公司10%的经营管理费用补贴。2011年,北京市发布《北京市“十二五”时期农业政策性保险发展规划》和《北京市农业政策性保险补贴资金管理办法》,对北京市“十二五”时期农业政策性保险的发展进行规划并规范补贴资金使用。截至2012年,北京市政策性农业保险已累计实现保费收入19.4亿元,保险金额达498.6亿元,参保农户达113.4万户。
吉林省的调研包括两个部分:一是向相关农业保险公司了解当地政策性农业保险发展的总体状况。二是对当地4个村的部分村民进行风险偏好实验测试,重点了解农户对农业保险、风险、指数保险等的认知,并通过实验分析农户的心理变化过程及参保决策行为。吉林省是农业大省,农业风险系数高,2007年制定了《吉林省农业保险试点工作实施方案》,开始推行农业政策性保险。在该方案中,规定了政府补贴方案,即中央财政补贴25%、省财政补贴25%、试点县(市、区)政府和龙头企业补贴30%、参保农户承担20%。截至2012年,吉林省农业保险参保农户达201万户,保费收入达8.36亿元,达到吉林省农业保险的最高值。
(二)施行政策性农业保险的效果
1 农业保险风险保障作用明显。农业保险对分散农户降低生产经营风险的作用十分明显。如,2012年夏天,北京市发生特大暴雨灾害,对农业生产造成巨大经济损失,而农业政策性保险有效减少了农户的灾害损失。据统计,本次灾害保险公司向农户支付赔偿达6538万元,对于帮助农民及时恢复农业生产起到关键作用。吉林省2012年发生大面积风灾,对当地玉米等主要粮食作物造成大面积损害。但由于农民及时得到保险理赔,从而在一定程度上降低了损失造成的危害程度。据调查,规模化经营的农户对农业保险的积极效果更加肯定。规模种植户和养殖户投入较大,一旦发生自然灾害,损失严重,而农业保险有效降低了其损失程度。
2 补贴对推动农户参保、保险公司开展农保业务发挥了较好作用。由于政策性农业保险具有准公共产品的性质,需要政府提供补贴来推动其发展。据调查,北京市和吉林省各级政府的补贴比例均高达80%,农民只承担剩余的20%,这对农民积极参保发挥了重要的激励作用。同时,享受补贴政策已成为很多保险公司积极参与农险业务的直接动因。在补贴政策推动下,在一些地区,农业保险业务已成为当地保险公司的核心业务。
3 农户具有一定参保意识,农业大户对农险需求强烈。在政府和保险公司的积极宣传、周边参保户的有效示范、政府补贴政策的激励下,大部分农户参保意识普遍提高,通过参保抵御灾害成为农民风险管理的重要选择。同时,在保费承担比例较低的情况下,对很多农户而言,支付能力已经不再成为其参保的重要约束条件,这又进一步提高了农民购买农业保险的意愿。对于规模经营户而言,其面临受灾经济损失的风险与普通农户相比更为突出,所以对农业保险的需求更为强烈。调查中,很多规模经营户认为,即使政府补贴比例下降,甚至完全取消,他们仍然愿意购买农业保险。今后,随着农业经营模式的加速转变,一方面政府逐步退出补贴领域或改变补贴重点,实现政策性农业保险向商业性农业保险的转变;另一方面,保险公司创新开发产品,更加适应现代农业经营的需求。而对农业保险的需求将更加强烈且多样化。
4 农户对市场风险类农险产品需求强烈。随着农产品市场化程度的提升与农户生产经营方式的改变,农产品和投入品价格的波动对农户收入的影响较大。在通过购买农业保险,有效降低自然灾害带来的损失情况下,控制价格波动风险,稳定收益预期,成为农户关注的重要问题。在开放经济条件下,市场风险越发突出,农户的生产经营目标已经由收回基本的生产成本转向确保获取稳定利润。调查发现,基于产量的成本保险已不能满足农户更高的保障需求,相比较而言,农户对“保价格、保利润”的农险产品更感兴趣。二、政策性农业保险施行中存在的问题
(一)补贴政策不完善
政策性农业保险的补贴政策在实施过程中,面临诸多问题。第一,补贴的长效机制不清晰。即使在2013年3月实施的《农业保险条例》中,也未能从政策和制度上明确农业保险的补贴机制,从而造成对补贴的预期模糊。第二,对补贴政策可能对市场造成的负面影响估计不够。如,补贴可能影响保险公司对非补贴性产品的创新性研究不够,而只能被补贴政策左右,这将导致产品研发无法与农户需求实现有效对接,从而影响政策性农业保险的发展。第三,一些地区为顺应国家鼓励规模经营的政策,将政策性农业保险过分倾向于规模经营农户,而将小规模经营户排除在农险之外,导致小规模经营户无法获得政府提供的有效风险保障。
(二)部分地区补贴配套资金不足
目前,农险补贴多由各级政府共同分摊,如吉林省的农业保险补贴由中央政府、省政府、市县政府和农户共同承担。理论上,这种制度设计对强化不同主体积极参与管理、提高补贴资金的多元化,具有多种优势。但在现实中,对地方财力不足的地区,农险补贴加重了地方财政支出的压力,这种制度设计已经成为提高该地区农险覆盖率的掣肘。调查发现,有些地方政府限于自身财力,为减少财政负担,对地方配套规模做出限制,直接影响农业保险参保规模的扩大。农险补贴政策的初衷是稳定农业主产区经营户的收入,但在地方配套补贴资金不足的情况下,反而有可能进一步拉大主产区和非主产区的发展差距,这种制度设计需要适度改进。
(三)保险公司对政府补贴过度依赖
农业保险公司在产品创新方面面临成本推动和需求拉动双重影响。一方面,面临降低较高的经营成本的现实困难。目前,保险公司大多经营传统农业保险产品,产品的承保和理赔对象一般要细化到农户,这就需要投入大量人力、物力和财力。这些成本通过费率进一步转嫁到农户身上,有可能降低农户的购买意愿。另一方面,面对农户强烈的需求推动,很多农户对农险产品的保险金额和保险责任等表现出强烈的创新要求,希望通过创新充分满足其不同层次的风险保障需求,即使没有补贴,其购买需求也十分强烈。可见,保险公司和农户都有强烈的创新产品需求,但在保险公司的成本压力下,大部分保险公司只能开展获得补贴的产品或对其相关产品进行创新,对无法获得补贴的产品,保险公司缺乏开发动力。
(四)部分农户保险认知程度较低
较强的风险意识和良好的保险认知是农民购买农业保险产品的重要基础。…调查发现,少数农民对农业保险功能的认识仍停留在较低层面,对现有农险产品不能每年获得理赔仍心存芥蒂。在保险功能方面,少数农户往往将保险看作储蓄,认为交了保费每年都应获得收益,而对保险分散风险、补偿损失的基本功能认识不够。因此,在连续多年未发生理赔情形下,少数农户认为保险是浪费钱而停止续保。在理赔方面,有些农户认为理赔赔付较低、启动条件高、手续繁杂,出现参保意愿下降、甚至放弃投保的现象。而一旦发生灾害,农民将遭受无法弥补的损失。
三、完善政策性农业保险的建议
(一)完善补贴政策长效机制,注重补贴政策的地区平衡
应基于农业发展远景,对农险补贴政策支持的方向、重点和规模进行科学规划,制定并完善农险补贴政策的长效机制,确保政策的连续性和激励的有效性。一是完善农险补贴政策考核监督制度,建立补贴绩效评价机制。做好补贴资金使用的监督核查工作,确保补贴资金及时发放。同时,建立科学有效的补贴评价机制,提高财政补贴资金的使用效果。二是适时调整补贴的重点。在建立长效机制的同时,需要紧密结合农业发展水平和农户需求,将补贴重点从现有的保费直接补贴转向新技术和新产品的创新应用补贴,从而在确保农险市场稳定发展的同时,保持市场发展的活力。三是,注重补贴政策实施的平衡性。中央政府需要重点理顺主产区和主销区、欠发达地区和发达地区、主要农产品生产重点基地与农产品消费地之间的关系,加强不同利益主体的合作,加大对主产区、欠发达地区和农产品生产基地农险补贴的力度,提升这些地区农户的风险保障水平。
(二)根据不同需求扩大保险的险种
在有效发挥补贴政策激励效果和资金撬动作用的同时,密切关注农业经济发展的新动态。一是积极探索商业性农业保险新产品的开发与试点。考虑到部分规模经营户对农业保险的强烈需求,鼓励保险公司开发商业性农业保险产品,在增强保险公司业务新增长点的同时,满足农户多层次需求。二是创新针对专业大户、家庭农场、农民合作社不同经营主体的农险产品。随着小农经营向大规模生产经营方式的加速转变,专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体也在加速形成,抓住各主体对农业保险的需求,开发新型农业保险产品成为保险公司扩大经营范围的一个重要方向。三是在深入研究现代农业可保风险和可保对象基础上,引进现代技术,更加合理地分步分类拓展风险责任范围。
(三)加大指数型保险产品的开发力度
传统农业保险的经营管理成本较高,并且无法满足农户对风险保障的多层次需求。指数保险是农业政策性保险的发展方向。指数保险是农业保险的一种创新发展,其将损害程度指数化,并以该指数为基础设计保险合同。指数保险根据区域内平均产量或其他指标与设计的指数进行对比来决定是否赔付,其触发机制简单、承保手续简化,承保、查勘、定损、理赔等过程的交易成本较低,能有效减少保险公司面临的逆选择和道德风险问题。同时,为了抵御农产品市场风险也需要保险公司基于指数保险设计包括价格保险、利润保险在内的新产品,以有效满足农户的进一步需求。
(四)加大农业保险宣传力度,提高参保意识
目前,农业保险的宣传工作主要由各级政府和保险公司承担,方式大多为单向的介绍和发放传单,缺乏与农户之间的信息互动,农户并未真正理解风险管理知识和农业保险产品的作用。因此,政府、保险公司在宣传农业保险时,需要从有利于农民理解出发,采用参与式宣传。如,可以设定与现实相似的场景,让农民模拟购买保险决策,通过亲身参与了解保险工作原理、保障方式与作用,感受农业保险的真正作用。在此过程中,政府和保险公司也可通过互动,考察农民在购买保险决策时的心理变化和影响因素,以修订和推出更加符合农民需求的政策与产品。
(责任编辑:李琪)

三 : 新农保政策运行过程中存在的问题分析

摘 要:新型农村社会养老保险(简称“新农保”)政策,是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。本文分析了“新农保”运行过程中存在的法律支柱缺失、农保基金单薄、基金保值增值难、新旧农保衔接未妥善解决、养老金替代率低、可能出现逆向调节、宣传不到位和参保意愿不强烈等问题。

关键词:农村人口老龄化;新农保政策;问题
中图分类号:F840 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2012)12-0071-02

新型农村社会养老保险(简称“新农保”)政策,是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。这项涉及中国9亿农民的社会养老保险计划的最终实现,无疑对确保农村居民基本生活,推动农村减贫和逐步缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大。然而,由于中央政府的有界理性和认识、了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性,仍然还是不能校正制度安排的供给不足。经过我们实地的调查与访谈,资料的整理与采集,从制度的科学性和完善程度以及参保者的角度看,“新农保”方案的确存在一些不足及尚未解决的关键性问题,具体表现在以下几个方面:
1.新农保政策缺乏正式法律监督体系的支撑,立法不足,权威性不够。农村社会养老保险制度建设历经二十多年时间,其间中央相关部门相继出台了《基本方案》、《通知》和《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等相应的规章制度,农保工作也从1986年开始试点、1999年暂停整顿,继新的方案确定后,到2007年、2009年开始重新试点。众所周知,任何一个经济活动的进行都必须依靠法律的保障,农保的施行也必须依法而行,这不仅能促进资源优化配置,还能减低运行的风险和成本。但由于新农保目前只是处于试点阶段,国务院出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,只是对新农保工作进行指导的纲领性文件,并未从法律角度确定新农保的性质、相关的权利以及义务运行原则,更未确立新农保在中国农村社会保障体系工作中的法律地位。
2.地方财力和集体经济单薄,农保基金捉襟见肘。由于地方政府财政支持和农村集体经济的发展存在障碍,农保基金的来源和数量面临严重问题。其中,“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元。”这每年30元的地方补贴,即使完全由省级统筹,对一些地方财政的压力还是很大的。而如果不由省统筹的话,按惯性会分解到县级。这样的财政负担对于西部数百个吃财政饭的贫困县来讲,将近乎是一个“天文数字”。而且,20世纪90年代以来,乡镇企业、集体经济组织由于人才匮乏、管理方式落后、产品缺乏竞争力和国家产业升级与结构的调整等原因而普遍走向衰落,幸存下来的乡镇企业、集体经济组织寥寥无几,经济欠发达地区更是如此,这直接导致“新农保”集体补助实现乏力。地方财政的压力可见一斑,农保基金捉襟见肘。以吉林省为例,其由于受到乡村集体经济组织发展状况和保障水平的限制,到5月底,全省只有一个村级集体经济组织为77名参保人员代缴了应由个人缴纳的保费2 310元。
3.养老保险费缺乏合理的投资机制,统筹层次较低,基金保值增值难。随着新农保制度的深入推广,其资金的积累会越来越多,如何拥有一个合理的投资机制和如何实现农保基金的增值保值,直接关系着制度的可持续发展。政府的操作在保证个人账户保值增值上是很不容易的,许多国家把农保基金拿去做一些稳赚的专营项目,但是在中国,稳赚的行业大多已经形成了既得利益集团,政府是很难介入的。而资金增值保值的唯一途径是进入资本市场进行风险长存的投资,然而,当前中国的资本市场并不成熟,人为操纵交易价格、公司财务报价作假以及市场参与主体不规范等违规情况,使得资金的投资安全根本无法得到保证,增值保值更是无从谈起。况且目前农保基金管理体制基本上是以县为单位统筹管理,统筹层次也局限在县级。统筹层次越高,风险越分散,养老越有保障。统筹层次越高,资金集中管理和运营,资金保值和增值越有保障。新农保本身所具备的统筹层次较低,各地的缴费标准、待遇发放和基金运营不同,就会出现各地制度多样化和碎片化趋势,使得基金保值增值亦难上加难。
4.新旧农保以及特殊群体的政策衔接问题尚未妥善解决。在社会保障城乡统筹的大背景下,随着新农保的试点开始,新旧农保之间的衔接问题、新农保与农民工及失地农民等特殊群体的养老保险制度衔接问题日益凸显出来,处理好这几者的衔接也关系到新农保试点能否顺利进行。新旧农保间的制度差异,还未真正得到转换。未来新农保的可持续发展,必须考虑到如何与旧农保的衔接,让中央关于农村养老保险的政策有连贯性,让参保人放心。另外,指导意见中暂时规定对参保居民实行属地管理,但是中国的人口构成正在越来越多地表现为三元结构而非传统的二元结构,即,在按户籍划分的城、乡两类人口之间实际另有一个进城务工的庞大群体(包括农民工和失地农民)。摆在新农保面前需衔接的问题是:目前开展的“新农保”工作应不应该把他们吸纳进来?已经加入城镇职工养老保险项目的农民工还能不能加入“新农保”?如果加入“新农保”又该如何处理与原来保障项目的关系?如果不加入“新农保”,政府补贴部分又如何体现?另外,“新农保”如何应对农民工在城乡间不断流动的现实需要?已经离开土地的农民要不要加入“新农保”?已经加入“新农保”的农民如果未来有一天失去了土地,对其要不要采取特殊政策,采取什么样的特殊政策。只有解决好这些瓶颈问题,才能解决人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的问题,才能使新制度真正增强失去传统保障形式的特殊群体的保障问题。
5.新农保养老金替代率偏低,缺乏有效机制。养老金在老年人养老保障中起着基础的作用,新农保中55元的基础养老金由国家财政完全承担,其在整个养老待遇中占据着比较大的比例,成为了新农保吸引农村居民参保的一大亮点。但是,无论从单方面的基础养老金收入替代率来看还是从新农保总的养老金替代率来看,无论以静态平衡的角度来计算还是加之以利息因素考虑,无论农村居民投档100元还是500元,新农保的养老金替代率都偏低。例如:2008年中国农村居民家庭人均纯收入为4 760.6元,而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13.86%,远远低于当前中国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金替代率。再者,以农村居民生活消费现金支出计算,即使在个人缴费选取最高档500元时,全国总的(www.loach.net.cn)养老金替代率为37.96%;如果把利息因素考虑进去,而且在4%的较高利率水平下,个人缴费仍选择500元的高档,全国总的养老金替代率也只有45.48%,还达不到全国农村居民生活消费一半的替代率,这在欠发达地区情况更为明显,仅仅只能保障农村老年人较低的生活状态。
6.新农保可能出现“逆向”调节农村居民之间的收入差距。新农保试点的正式启动,旨在提高农民生活水平,逐步缩小城乡之间的差距,同时并致力于缩小地区间的差距。中央财政在考虑中、西部地区与东部地区的财力差别后,对中、西部地区实行新农保基础养老金55元的全额补助,比对东部地区的补助高出一倍。各省在制定试点实施方案的时候,也都考虑到对相对贫困一些的县给予更多补助,目的也是缩小区域性的差别。虽然新农保在制度的设计上对缩小城乡、地区收入间的差距起到了明显的作用,但其可能会出现“逆向”调节农村居民之间收入的差距。依新农保的规定来看,缴费越多的农村居民,地方政府对其补贴越多,最终得到的养老金也会越多,然而,许多农村居民并无力支付较高档次的缴费,只有一些较富裕的农村居民才可能选择高档次的缴费标准,这样就会造成农村居民中富者更富,而那些真正急需帮助的居民却得到较弱的补助,从而在某一程度上进一步拉大了农村居民之间的收入差距。
7.新农保政策宣传仍不到位,农民对于新农保的参保意愿不强烈。据调查数据统计,仅35.71%被访者表示对新政策一般了解,53.57%的被访者仅仅只是听说过,对新农保这一政策并不了解和清楚其运行机制,此外还有10.71%的被访者不知道该政策的存在。各地政府对新农保的信息传达方式大多依赖张贴宣传单、由工作人员传达到各村负责人再到村民,然而,这两种宣传方式存在着同样的硬性缺陷,一方面,各村的负责人文化素质有限,在宣传方面很难做到无针对性、无个人感情色彩的宣传,对新农保的工作解释也可能存在不到位现象,另一方面,村民的理解能力有限,思想大多还停留在老农保层面上,存在着“路径依赖”心理,使其接受新的普惠政策要做足引导工作。据调查,仍有21.43%的村民并未打算参与新农保。农民一方面对政策信心不足、担心政策变动频繁,另一方面由于费用高负担不起、交保时间较长导致其参保积极性不高。
除却以上几大较为突出的焦点问题,新农保作为一种初创的政策,在运行上还存在着另外一些瑕疵:比如部分农民反映一些地方由于管理不到位、经办力量、经办手段、金融网点不足导致养老金未能及时发放;村与村之间发放的养老金补贴不同,容易使农村居民形成心理上的不平衡;农村居民参保后无卡无证无实物保障,导致对新农保政策的相对不信任等。这些都是新农保试点中反映出来的急需改进及优化的问题。

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[责任编辑 刘娇娇]

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