农村存在的问题及对策-浅析当前农村文化建设存在的问题及对策

一 : 浅析当前农村文化建设存在的问题及对策

发布时间:2012年08月09日 10:18

来源:求是理论网作者:吴雪飞

文化是人类在长期的社会实践中所创造的物质财富、精神财富的总和,党的十七届六中全会把加强公共文化建设提升到增强综合国力的战略高度来认识,对推动社会主义文化建设大发展大繁荣,满足人民群众精神文化需求、对经济社会发展具有重大而深远的意义。同时,也给农村文化事业的发展带来了新的契机。面对这一机遇,如何发展农村文化事业便成了当前亟待解决的课题。带着这一问题,笔者进行了专门走访调查,并引发了一些思考。

一、当前农村文化建设存在的问题

(一)观念认识上不强,领导重视力度不够。一是认识不到位。乡镇部分领导干部只重视经济建设,不重视精神文明建设,认为“文化站关一年门不会有人上访,县里也无人追查”,没有认识到文化与经济的辩证关系。二是对“大文化”的理解不够,没有意识到文化是一个充满活力的朝阳产业,是意识形态和宣传思想工作的大范畴,存在着文化建设只不过是唱唱歌、跳跳舞、逗笑搞乐、闹着玩、寻开心的认识误区。

(二)农村文化建设和群众文化活动难以开展。我县农村文化建设基础还相当薄弱,农民文化生活还十分单调,农村文化队伍建设更亟需加强,不良的文化现象有所抬头,农村文化事业任重道远。一是文化队伍建设没有加强和提高,整体文化从业人员自身素质不高、业务不精、事业心欠缺;二是群众年龄结构严重失衡。由于农村青壮年大部分外出务工,留守在家的大多是妇女、儿童、老年人,他们既要看孩子、做家务、还要忙田地里的农活,且居住分散,交通闭塞,通讯工具落后,无时间、无条件、无能力参加更多有益文化活动;三是工作作风与工作方式没有与时俱进,没有开展和创作出适应新时代发展的具有地方特色活动和作品来满足发展中人民群众的精神需要。

(三)管理体制不顺,文广站合并后不能形成合力。乡镇文化、广播两站进行了合并,目的是有利于“大文化”资源统一管理、统一使用,充分发挥文化和广播的优势。但根据调查的情况来看,由于机构改革后,受编制与经费的约束,精简人员数量较大,很多文化工作者易岗他就,个别乡镇甚至撤销了文化广播工作站,有些乡镇即使有文化站也是照顾领导的关系,安排了些非专业人员在岗,人员素质较低、责任心不强、工作无头绪、目标不明确,造成了部分农村文化工作开展不力,一些封建的、落后的思想在农村有蔓延的趋势。

(四)经费投入少,队伍建设令人担忧。一是全县约60%的文化基层单位和乡镇文化广播工作站阵地陈旧落后,不能满足人民群众对文化活动的需求。二是农村经济发展相对落后,部分乡镇对农村文化建设经费投入很少,致使文化工作举步维艰,就根本无力开展文化活动。三是专业人员流失,后备人才匮乏。

二、抓好农村文化建设的对策及建议

(一)按照“先进文化”的要求,提高对农村文化建设重要性的认识。农村文化建设是农村“两个文明”建设的重要内容,农村文化建设的滞后,到一定阶段必将影响和阻碍农村的经济发展和社会进步。因此我们必须认识到抓好农村文化建设是实践“三个代表”重要思想的需要,是加强农村精神文明建设的需要,是全面建设农村小康社会和提高农村整体发展水平的需要,从而进一步提高认识,着力解决“一手硬、一手软,说起来需要、干起来不要”等问题。一是要通过确立和实施“大文化”理念,充分认识到农村文化繁荣是提高农民思想道德素质和推动农村经济持久发展所不可替代的作用,把提高农村群众整体素质、树立新世纪农民形象作为农村文化建设的首要任务,坚持执政为民,强化发展意识;二是要进一步加大对农村文化重要性和必要性的宣传力度,要充分利用新闻媒体加大对“大文化”思想的宣传,使全社会都参与到关心、支持农村文化工作中来。

(二)要进一步深化体制改革,培育和发展文化产业。深化文化体制改革,改变文化和机构体制的问题,确保政令畅通,就要调整和出台适合我县实际的文化改革方案。撤销文播站机构的乡镇应立即恢复,配齐配强乡镇文播站长,要定期培训,通过各种形式的考核、评选和比赛发展和培养更多的业务骨干。要彻底打破文化专业文化部门办、文化产业文化人自身经营的格局,鼓励社会办院园,推动文艺团体走向社会、走向市场、走产业化的路子。要正确处理好公益性和经营性的关系,在保证文化公益性社会效益的前提下可适当开展有偿服务,要坚持取之于民、用之于民的方针,逐步把文化产业办成集教育、科技、旅游、文化为一体的综合产业。

(三)要加大投入,保证文化阵地建设的健康有序发展。农村是群众文化建设的重要阵地,这块阵地,如果我们不用先进的文化思想去占领,反动的、消极的思想就会去占领。各级政府要高度重视,加大对农村文化建设的投入,对农村相对落后的文化设施要有计划、有步骤地进行改造。一是要逐步建成以县城为中心,公共图书馆积极面向乡村和社区群众进行流动图书借阅服务;电影放映公司和农村电影放映队积极开展送电影下乡活动;专业剧团利用流动车送戏下乡活动等。二是要净化和规范农村文化市场,严厉打击“黄、赌、毒”,坚持抵制封建、反动思想的侵蚀和渗透。三是要搞好文化阵地资源整合,对农村会议室、农民科技学校、乡村党校等实行优化配置、综合利用。另外,要充分利用最近几年中央和省级财政设立的专项扶持资金,加大对农村边远贫困地区文化建设的扶持力度的契机,积极向上争取资金,改变当前农村文化阵地萎缩,活动不足的状况。

(四)加大农村文化人才的培养,扶持好民间文艺组织。民间文艺组织是丰富农村文化的一种重要形式,扶持民间团体的发展,既是发展农村文化的需要,也是促进农村精神文明建设的需要,要大力培养农村专业文化人才,加大对农村业余文艺骨干的培养力度,县文化主管部门要有计划地对农村文化干部进行培训,要培养造就一支农村文化骨干队伍。

(五)要继承与创新,满足人民群众日益增长的精神文化需要。坚持“双为”方针,针对农民“求知、求乐、乐美、求健康”的文化需求,进一步拓宽文化娱乐活动的形式和载体。既要继承和发扬优秀传统文化,又要增添时代内容,要大力发展旅游文化,发展少数民族文化,开发、挖掘、整理具有民族历史、风俗为一体的民族文化景观,开发具有浓郁的地方特征的文化景观。既要当好优秀传统文化的继承人,又要成为先进文化的开拓者,继往开来,把丰富多彩、健康有益的文化产品和精神食粮奉献给人民群众。

(作者单位:江安县桐梓镇人民政府)

二 : 黄河三角洲湿地农业开发存在的问题及可持续发展对策

摘要 在简述黄河三角洲湿地农业开发历程的基础上,总结了黄河三角洲湿地农业不合理开发带来的生态环境问题,提出了湿地高效生态农业的概念,立足黄河三角洲湿地生态环境现状,探讨了黄河三角洲湿地农业可持续发展的模式,并提出了发展对策。

关键词 湿地农业;可持续发展;问题;模式;对策;黄河三角洲
中图分类号 S181 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2013)15-0272-04
黄河三角洲湿地是我国暖温带地区最年轻、最广阔、生物多样性最为丰富的湿地生态系统,在维护区域生态安全和可持续发展方面具有举足轻重的地位。由于三角洲为海陆交界、咸淡水交汇的地带,在水陆交互作用以及人为扰动的影响下造就了复杂多样的湿地类型和生态环境[1]。黄河三角洲湿地丰富的自然资源和优越的地理位置也使其成为石油、工农业等综合开发的集中区域。近代黄河三角洲的开发历史只有100多年(作为整个黄河三角洲区,其他部分开发历史较久),农业开发始于垦荒且贯穿着垦荒的过程。据史料记载清光绪年间(1882年)有农户在此垦荒,之后开发活动逐渐增加,到1910年,农户逐渐增多,大片荒地被垦殖[2]。建国后,国家组织了3次移民垦荒,但在20世纪40—50年代,这里以草地为特征的生态系统基本保持平衡状态[3],也就是说在此期间影响黄河三角洲土地利用变化的仍然是自然因素,尤其是黄河的状况和动态如改道、泥沙淤积、洪水泛滥等。新中国成立后,百废待兴,20世纪50年代初,国家投资兴建了黄河、孤岛、郭局子、青坨子、一千二等大型林场,1959年建立渤海农垦局,标志着大规模的农业开发、垦荒开始,自此近代黄河三角洲进行“以粮为纲”的农业开发时期。在此期间,林地、牧草地数量锐减,耕地数量增加,由于大面积的林地和草场被毁,破坏了原有的草地生态系统,使土壤条件改变,次生盐渍化加重,弃耕荒地面积增加,仅垦利县1977年的弃耕地就达到2 493.33 hm2 [4]。随着1966年文化大革命的兴起,黄河三角洲农业开发进入停滞时期,直至1978文化大革命结束,胜利油田经过20年的建设,为东营市的诞生和发展奠定了物质基础,为黄河三角洲的大规模开发创造了条件,尤其1983年东营建市以来,随着人口的增长和经济发展,黄河三角洲进入综合开发时期[5],但在开发过程中对黄河三角洲生态环境的约束作用认识不足,盲目垦荒,粗放经营,尤其是近年来随着农业的进一步开发和人类干扰强度的增大,该区的生态环境问题日益显现突出。
1 黄河三角洲湿地农业开发带来的生态环境问题
1.1 湿地面积减少、类型改变,湿地功能退化严重
自然湿地面积逐年减少,以现代黄河三角洲湿地为例,1976年该区自然湿地的面积为117 037.21 hm2,到了2008年减少为64 931.70 hm2,所占的比重也由99.5%下降至60.3%,伴随着自然湿地面积的减少,是人工湿地面积的急剧增加,人工湿地面积由1976年的595.82 hm2增加到2008年的42 712.72 hm2,增长了70.7倍[6]。湿地类型也由自然湿地(芦苇湿地、沼泽湿地)占主体转化为自然湿地和人工湿地为主,大片连续分布的自然湿地景观被各种库塘、沟渠、盐田等人工湿地和农田、油田等取代。1976年之前,现代黄河三角洲基本没有水库湿地,到2001年东营市已建大、中、小型水库逾120个。同时,随着农业结构调整和沿海养殖业的发展,上农下渔、水田和养殖池塘的面积也在迅速增加,耕地的开发利用、各种平原水库的建设和养殖活动改变了水资源的利用,争夺了有限的淡水资源,减少了对湿地淡水的供给,导致了湿地的退化和萎缩,使湿地植被发生逆向演替,据统计,在1985—2004年的19年间,湿地退化为盐碱地面积由1985年的4.93万hm2增加为2004年的6.31万hm2,增加了28.0%。盐碱化湿地已成为黄河三角洲湿地退化面积最大、最具代表性、同时也是最难恢复的湿地类型,并且正在不断加剧恶化[7-9]。同时湿地面积丧失也导致湿地生境破碎化加剧,湿地生物多样性降低。湿地板块数由1986年的187个增加到2006年的830个,湿地破碎化指数则由26增加到54[10]。人工湿地的面积的增加在某些功能上补偿了天然湿地的净丧失,但是天然湿地面积的减少威胁着滨海湿地资源的永续利用,使湿地调节水热状况、促淤保滩等生态功能消弱[11]。对区域造成了土壤盐碱化、气候变暖、“冷湿”效应减弱、生物多样性减少等不同程度的生态环境问题。
1.2 湿地污染加剧
三角洲地处黄河尾闾,湿地内共计大小河流100条,据2011年中国海洋环境质量公报,2011年随黄河排入海的污染物量分别为CODCr180 948 t、氨氮(以氮计)4 702 t、硝酸盐氮(以氮计)10 656 t、亚硝酸盐氮(以氮计)881 t、总磷(以磷计)1 735 t、石油类949 t、重金属640 t、砷47 t;随小清河排入海的污染物量分别为CODCr 381 195 t、氨氮(以氮计)755 t、硝酸盐氮(以氮计)1 373 t、亚硝酸盐氮(以氮计)1 008 t、总磷(以磷计)1 186 t、石油类2 522 t、重金属384 t、砷4 t。对广利河、神仙沟、挑河和潮河其他4条主要入海河流水质的研究也表明,水质整体污染较为严重,属于富营养化水平,主要污染因子为TN、TP、NH4+ -N 和石油类[12]。水质污染不仅破坏了水生生物资源,影响了以鱼、虾贝等为食的水禽的生存,破坏了鸟类的栖息繁殖环境和条件,影响鸟类的多样性。同时大量陆源污染物入海,在一定程度上导致湿地与近岸水体富营养化、生态系统污染、功能退化及生物多样性丧失,并对附近海域浮游生物群落的结构和功能产生重要影响[13]。国家海洋局在黄河口海域进行的生态调查表明,黄河三角洲湿地环境恶化明显,生物多样性不断下降,刀鲚、日本鳗鲡和达氏鲟等品种面临灭绝威胁。1.3 农田生态环境脆弱,土壤盐渍化不断加剧
土壤原生盐渍化和次生盐渍化严重制约了农业的发展。一是黄河三角洲由于成陆年代晚,地下水位高,且矿化度大,再加上蒸降比大,因此土壤盐分易升到地表,导致土壤盐渍化。二是黄河三角洲的原生植被多为耐盐的草本植物,有利于增加土壤有机质和抑制蒸发,原始植被遭到破坏后,土壤表层蒸发增加,盐分上升到地表,导致土壤次生盐渍化加重。三是人们对黄河三角洲农田开发采取的是一种“不投入,只索取”掠夺式经营方式,滥垦滥牧,严重破坏了土地资源的顺向演替规律,形成了“垦荒—撂荒—再垦荒—再撂荒”的恶性循环,人为造成次生盐渍化[14]。
1.4 农业环境污染严重,土壤质量下降
目前就东营市而言,每年化肥施用量(折纯)大约为11.5万t,其中氮素化肥约占1/3;在保护地蔬菜栽培中,化肥用量每年可达1 950~2 550 kg/hm2。化肥的大量使用,导致土壤板结,通透性差,耕性下降。同时,每年各种农药(主要是杀虫剂、杀菌剂、除草剂)的使用量约为5 000 t,由于大量使用农药,许多农作物病虫害的天敌被消灭,破坏了生态平衡,在自然条件适宜时,往往导致农作物病虫害大爆发,继而又增加农药使用量,形成恶性循环,使农业生态环境污染加剧。据环保部门监测,该地区果园和蔬菜保护地栽培连续5年以上的地块,土壤中有机磷农药检出率高达80% 以上,黄河三角洲地区蔬菜主要产区的土壤中,硝态氮和亚硝态氮的检出率达85%以上[15]。
2 黄河三角洲湿地农业可持续发展模式探讨
湿地农业开发是为了满足当代人的需要,而保护是为后代留下环境资产,但湿地资源保护并不意味着不允许人类触动和开垦利用,完全封禁式的保护是行不通的,但违反科学规律的大开发,又必然带来灾难性的后果,因此建立可持续发展的湿地生态农业开发模式可以改变目前不合理的农业结构,实现湿地资源合理开发与有效保护。如何合理确定湿地的保留面积和集约开发面积,以使其生态效益和经济效益达到共赢目标已成为当前亟需解决的一个关键科学问题,对于实现未来耕地动态平衡、保障我国粮食安全、保证湿地生态功能的正常发挥都具有重要的意义。
高效生态农业是按照生态学、节约集约化经营理念,通过农业生态经济系统设计和管理,实现物质能量的多层次循环利用和经济梯度增值,达到农业资源利用的高效率、化石能源的低消耗、农业自身污染物的低排放、农业生物与环境的高耦合、农业生态产业集群化的产业目标。高效生态农业是一种节约集约化经营与生态化生产有机耦合的现代农业发展模式。高效生态农业体现了可持续发展理念,具有农业经济形态高级化、农业产业结构生态化、农业经济体系运转高效性、农业经济体系和谐性等基本特征。
为了改善区域生态环境问题,加快黄河三角洲湿地保护和恢复的步伐,全面提升黄河三角洲农业经济的发展水平。把高效生态农业生产的理念引入到黄河三角洲湿地保护与开发中,充分利用不同类型湿地的水、热、光、气等自然资源,挖掘湿地生态涵养、观光休闲与文化传承等多种功能,保护湿地蓄洪防旱、调接气候、降解污染等生态特性,围绕优质农产品生产和生态系统功能稳定,区域化合理布局,通过技术集成与创新,构建新型的湿地高效生态农业开发模式,以期达到经济效益、社会效益与生态效益的共赢。
2.1 黄河三角洲湿地生态旅游模式
针对黄河自然保护区和其他区域的湿地,运用生态学、生态经济学原理,将湿地生态农业建设与旅游观光相结合起来。依托黄河三角洲自然保护区,充分利用其原生的河口湿地地貌,丰富的生物资源,独特的野生动物景观,同时要注重与黄河口文化(黄河入海、母亲河、民族魂等)的结合,在优美的自然风景中融入浓重的文化内涵,高标准、高起点,规划建设黄河三角洲原生湿地生态游、观鸟游、观景游、休闲娱乐游和科普教育游等旅游项目[16-17]。而对于该区存在的其他湿地,则可以根据其湿地类型和特点发展其他形态的生态旅游,例如大面积的水库湿地,可选择一些靠近大中城市、交通便利的水库开展休闲、度假、避暑、垂钓等生态旅游[16-17]。
2.2 农林牧渔多元相结合的高效生态农业模式
针对黄河三角洲丰富的盐碱荒地,并具备引黄灌溉条件的区域,可发展台田,积极推广“上粮下渔”、“上经下渔”、“上林下渔”等多种开发模式。台田的开发坚持4∶4∶2的开发模式(即池塘、台田和沟渠路的面积比例为4∶4∶2),台田可种植果蔬、牧草、粮、棉等经济作物,发展畜牧养殖业,池塘养鱼、养虾,发展水产健康养殖业。该模式不仅能够有效利用黄河三角洲广泛分布的盐碱地,而且能够对盐碱地进行改良,从根本上改造土壤中盐分含量高的制约因素,实现生态、经济和社会效益的全面提高,具有较好的发展前景[2]。
2.3 高效立体混养型生态渔业模式
针对盐碱低洼地、滩涂和浅海湿地,遵循生态学原理,利用生物群落内各生物不同生态位特性及互利关系,分层利用空间,提高生态系统光能利用率和土地生产能力,增加物质生产。该模式包括池塘混养和海湾鱼虾贝藻立体兼养两种模式,其中池塘混养可以分为:一是淡水混养模式,有常规鱼类多品种混养以及常规鱼类与名优特鱼类品种混养2种类型。二是海水混养模式,包括海水鱼虾混养、渔蟹混养、渔贝混养3种类型。同时利用丰富的渔业资源、旅游资源和地热资源等优势,发展现代化新型休闲渔业。由于该模式是按照生态规律进行生产,能保持各种水生生物种群的动态平衡和食物链网的合理结构,保持和改善生产区域的生态平衡,保证水体不受污染,确保水生生物、水资源的可持续利用[18]。
2.4 草(林)—牧结合型生高效态农业模式
针对黄河三角洲海岸带的天然退化草地,按照草地生态系统物质循环和能量流动的基本运力,运用现代草地管理、保护利用技术,实行封滩育草,减牧还草,在农牧交错带实行退耕还草,通过人工引进优良牧草品种,重建人工草场,改良天然草场,根据草场类型和产量确定畜禽结构和数量,建立草业—畜牧业为主的生态系统。发展畜禽健康养殖,实施畜禽废弃物综合治理,实现草地生态系统的良性循环,从而有效防止水土流失和风沙灾害,抑制土壤盐渍化,带动相关产业的发展,增加农民收入和实现农业的可持续发展[19]。2.5 湿地生物修复与重建模式
针对退化湿地,按照循环经济原理,通过生态系统总体设计和构建,恢复和改善盐碱湿地生态系统的结构与功能,增强生态系统的稳定性。对于退化芦苇湿地可采用芦苇补植、造纸肥水灌溉生物技术和工程措施,形成“芦苇修复或重建—芦苇造纸—造纸肥水灌溉—芦苇处理造纸废水—盐碱类湿地生态修复—利用芦苇造纸”的模式,实现了生态、环境、经济和社会效益的统一[20]。对于重度滨海退化湿地则可采样翻地、施肥和芦苇碎屑培肥等改良方法,结合盐地碱篷进行生态修复,从而达到改良盐碱土壤、恢复植被的效果[21]。
3 黄河三角洲湿地农业可持续发展的对策
3.1 保护和恢复现有湿地资源,发挥湿地生态功能
黄河三角洲湿地是黄河三角洲的重要生态屏障,具有涵养水源、净化水质、防止海水(咸水)入侵、促滩保淤、调节小气候、改善空气质量、维护生物多样性等多种功能,由于黄河三角洲特殊的地理位置和较短的成陆时间,其生态系统具有明显的脆弱性,属于脆弱的生态敏感区。为了充分发挥和保护湿地的生态功能,维护区域生态安全,应重视加强对现有未扰动湿地的保护工作,建立自然保护区、自然保护区,尤其是对于目前或将来存在价值特别的大湿地,可通过申请增设省级或国家级自然保护区的方式对其实现保护和利用。对于退化湿地,应认识到黄河三角洲湿地退化不仅是生态环境问题,更是人口与经济问题,其产生具有深刻的社会经济根源。因此,对黄河三角洲湿地保护与恢复必须结合黄河三角洲社会、经济、环境的发展,统一考虑安排。首先对于产生污染的企业和胜利油田,要加强监督和管理,对于污染严重的企业督促升级改造,从源头上减少对河流、地下水体的污染和入海污染物的排放。其次要调整产业结构,大力发展循环经济,节约有限的水资源、减少废弃物排放,实现经济效益、社会效益和环境效益的最大化。
3.2 充分利用湿地自身生物资源优势,不断优化和完善湿地开发模式
据研究,黄河三角洲湿地有野生植物393种,其中野生大豆等国家二级保护植物广泛分布,是我国三大三角洲中唯一具有保护价值的原始生态植被地区。该区记载有动物1 466种,鱼类102种,昆虫94种,两栖类6种,陆栖和淡水爬行类9种,湿地鸟类265种,兽类23种,鸟类中属国家一级重点保护的有丹顶鹤、白头鹤、白鹤、金雕等7种,属国家二级保护区的有大天鹅等34种[22]。农业的持续高产依赖于有效利用多种多样的物种和基因资源以及多样性的生态系统,因此应充分发挥湿地生态系统的生物多样性特点,通过开发新品种和新型农产品,发展具有湿地特色的多元立体化生态农业模式,培育农业经济新的增长点走可持续发展之路。
3.3 制定并完善湿地保护和管理的政策和法规,增强公众湿地保护意识
近年来,黄河三角洲不同地区(东营市、滨州市)相继制定了一些湿地保护与管理相关的法规与条例,但总体来看,该区湿地法律和政策的保护力度仍然不够,尚无专门的湿地保护法规出台,建立有效的湿地保护、管理法规与政策对于湿地资源的保护与合理利用有着重要意义。因此,要评估现行政策和法规在该区保护中的作用,并及时建立和完善与湿地有关的政策和法规,以法律和法规的形式,明确各湿地管理机构的权限和分工,并规范其管理程序,同时要鼓励并(www.loach.net.cn)引导人们保护与合理利用湿地、限制破坏湿地,不断提高公众的生态环境意识,增强公众保护湿地意识。让公众认识到湿地是重要的国土资源,具有其他生态系统不可替代的生态功能。进行湿地农业开发建设首先要把保护放在第1位,严禁开发具有重要生态环境功能和丰富多样性的湿地,已开发的湿地要坚决做到退耕还湿,有效保护湿地生物多样性。湿地资源的保护并不意味着不允许人类开垦利用,建立可持续发展的湿地生态农业可以改变不合理的农业结构,实现湿地资源的合理开发与高效可持续利用。
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三 : 农村土地流转问题及对策探究

摘 要 目前,随着农业和农村经济的发展和农村劳动力转移,在农业产业化经营的兴起与发展过程中,农村集体土地使用权流转规模逐渐扩大,不断呈现出新的问题,并引发多方面的社会矛盾。为此,要针对农村土地流转存在的问题,改变土地观念,提升流转水平,规范土地流转市场,扩大土地流转规模,促进农业产业化发展。这样,才能使农村土地流转走上健康、可持续的发展道路。

关键词 土地流转 观念 市场 产业化
作者简介:段明亮,云南省石林县国土资源局,中共党员,云南省委党校民族经济在职研究生、云南财经大学公共管理硕士研究生。
中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2014)1-207-03
土地流转主要是指农村土地承包经营权的流转,是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,也即保留承包权,转让使用权。目前,随着农业和农村经济的发展和农村劳动力转移,在农业产业化经营的兴起与发展过程中,农村集体土地使用权流转规模逐渐扩大,不断呈现出新的问题,并引发多方面的社会矛盾。为此,本文对农村土地流转中存在的问题进行初步的探究,并提出一些相应的对策。
一、农村土地流转存在的主要问题
(一)受传统观念影响,流转水平偏低
土地具有社会保障和就业功能,而当前农村社会保障机制尚未形成,决定了农民不能轻易离开土地,绝大多数农民仍把土地作为命根子来看待,不少农民恋土情结较为严重,认为只要有了土地,生活就有了保障。还有不少农户怕政策多变,对农村土地的所有权、承包权、经营权、收益权、处分权等概念混淆不清,担心土地流转后,可能会丧失以后的土地增值收益和征用时的经济补偿。另外,由于企业资金、就业技术市场、农民文化素质等因素的影响,农民可就业的行业有限,发展第二、三产业的能力不足。同时,广大农村社会保障体系(养老、医疗、社会救助等)还没有完整发展起来,大多数农民的收入还局限于有限的土地耕作,所以,农民对土地流转存在后顾之忧,即便粗放种植,造成土地经营不善,施肥搭配不合理,杂草丛生,产量逐年下降,使土地没有经济效益,也舍不得把土地流转出去。这种状况,严重阻碍了农村土地正常、合理、有序的流转。
今天看来,随着农村经济体制改革的发展,土地流转已经成为市场经济发展过程中的重要部份。但是,目前农村干部对此缺乏应有的重视,缺乏对农业发展中适度规模经营的认识,将土地流转看成农户个体的问题,其利益关系只限于农户和业主之间,所以听之任之,缺乏统筹管理,对之采取听之任之的态度。担心推进土地经营权流转实行规模经营,有可能被认为是否定家庭联产承包制度,进而承担政治风险;或担心规模经营引起农民之间的矛盾,影响和谐社会建设,因此缺乏规模引导,影响了土地流转的水平。
(二)土地流转缺乏应有的规范
目前,不少地方由于缺乏土地流转的市场中介组织,土地流转主要依靠农民自发进行,想转出土地的农户寻找流转对象难,而农业龙头企业、合作组织和具有一定规模的种植大户却苦于挨家挨户的谈判费时费力,使流转成本增大。另外,在土地流转过程中,存在着多方面的争议和纠纷隐患。例如,不少农户还停留在口头协议的认识上,缺乏规范的权利和义务关系的书面说明,诸如土地转让资金的多少、支付时间方式、土地转让起始时间等,都需要通过书面合同确定下来。面一些地方的村集体在土地流转过程中,缺乏民主意识,不经过征求农民意见、统一群众认识,而以村委会的商议作后的决策,往往导致一些农户消极对待土地流转,有的还存在一定的抵触,这也是土地使用权流转迟缓的重要因素。当然,有的乡镇政府主动进行规模化的土地流转,通过村流转出租,尽管有较为正规的协议合同,但合同的某些细节还不够详尽,存在一些可能引起纠纷的潜在问题。如承包费、租金确定和调整的依据及标准,流转后地块边界如何界定、土地权属如何定义等。还有的基层干部干预、强迫承包权人流转,不尊重农民的意愿,引发社会不稳定;发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁,流转双方相互扯皮。如1996年,岳阳纸业集团在柏祥镇村承包1000多亩山林用作纸业原材料生产基地,到了2009年开始实施的集体林权制度改革中,因部分农户反对,产生矛盾,争产权、争利益风波一直持续二年才慢慢平息。正是国为土地流转过程中缺乏合法的中介组织,才导致这类事件一再发生,使得土地流转速度缓慢、缺乏应有的规模和效益,在很大程度上延缓了土地流转的进程。
另一方面,农业生产的全过程,既受农用工业品质量、数量、价格的制约,影响产出和效益,又受初级产品生产与加工、储藏环节分置不同行业和部门形成的利益流失的影响。而完善的利益机制是农业产业化持续发展的内在动力,目前不少地方农业由于缺乏有效“反哺”,而处于低效弱质产业的境况,这些问题导致了农业商品生产基地建设发展缓慢,资源优势难以发掘,拳头产品难以形成气候,从而既影响农民增收,又影响市场物流量的增加和加工业的需要。近年来发展起来的“订单农业”,使得龙头企业有了充足而稳定的原材料来源,同时农民的农产品也有了比较稳定的销售渠道及市场,降低了龙头企业和农户生产经营的不确定性,但也只是在一定程度上降低了交易的市场风险,还不能从根本上解决问题。
(三)土地流转规模不够,阻碍农业产业化的发展
经过近几年的发展,农民个体性的土地流转,在一定程度上减少了土地荒芜,但是不少地方的农村土地流转,仍然停留在分散的个体经营上,缺乏一定程度的规模经营,不得农业科技的推广与产业化的生产,农民收益仍然低下。这种分散的以个体经营为主的土地流转并不能从根本上改变小农经济的状况,没有从实质上调整农业产业结构。
现在,一些地方土地流转组织化程度很低,大部分土地流转后仍旧处于零星分散状态,以小块土地为主体,无法集中连片,没有形成土地集中的态势,形成不了规模经营,不利于产业化发展。从目前大多数情况来看,土地流转主要发生在本村村民之间,大多以村内流转为主,而且流转期限较短,流转方式只有出租、转包等形式,经营规模比较小,规模化经营程度不高,土地、资金、技术和劳动力资源的缺乏科学、有效的配置,大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益,缺乏主动投入现代农业的意识。当然,这些问题的存在,一方面是因为资金和技术限制,缺乏先进的机械设备和相应的生产技术,同时,承包者的文化素质也影响了管理水平,对农业产业化经营缺乏科学的经营能力。当然,还需要各级政府和有关部门在广大农村鼓励和扶持多行业的致富带头人,让现代经营理念与科学的管理逐渐渗透到农村。
二、促进农村土地使用权流转的主要对策
(一)改变土地观念,提升流转[www.loach.net.cn]水平
“民以食为天,食以土为本”。土地是最重要、最基本的生产要素,是农民赖以生存之本,也是农业农村发展的根基。虽然按照马克思劳动价值和土地理论的传统观点,土地不是劳动产品,因而缺乏价值。但是,土地使用权流转不畅,就会限制农业土地资源的合理流动,使得土地资源难以优化配置,不利于解决小生产与大市场、小生产与规模效益之间的矛盾;也不利于农民实现专业化分工和农产品商品化程度的提高以及农民生活的改善;不利于农业产业化进程的加快,不利于吸引城市工商企业到农村从事农、工、商一体化经营。其实,土地流转是农业增效、农民增收、农村繁荣的重要方面,要结合农民工返乡创业和民营经济的发展,要遵循科学发展观,坚持从实际出发,根据各地的自然条件和社会经济发展水平,因地制宜,因势利导,严格遵循“依法、自愿、有偿、有序”的原则进行农村土地流转。
为此,政府有关部门要不断学习土地流转政策,充分利用有线电视、广播和宣传栏等,并结合一定的文艺形式,宣传党的土地使用权流转政策,消除农民对土地使用权流转疑虑,积极配合、主动参与土地流转。在进行土地流转的过程中,各级政府要要尊重农民土地流转主体地位,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。推进农村土地流转和发展规模经营要按照法律法规进行,严格保护耕地和基本农田。流转应坚持等价有偿,确保农民和业主双方的利益和生产活动的稳定。改变传统的农村经营方式,整合耕地资源,流转给现代农业经营者,从而有效配置土地资源、通过一定的规模经营提高土地效益,并让流转土地使用权的农民获得应有的收益,从而有更多的时间和机会面向广阔的市场,探索新的劳动和就业渠道。
农民是土地流转的利益主体,必须按照农民自愿、因势利导的原则,在做通农民群众工作的基础上依法、公开、透明、公正地推进土地流转。尤其要通过普法宣传和典型示范引导,让农民看到土地流转的好处,消除误解和疑虑,提高发展意识,实现观念更新,打牢思想基础。要遵循市场经济规律,科学合理确定土地流转价格,既要确保农户在土地流转后实现比耕种土地有更为可观的经济效益,又要保证业主能接受,使双方都满意。同时要广泛宣传土地使用权流转政策,提高农民的思想认识,遏制耕地抛荒,加强耕地的利用、保护,充分发挥耕地的生产潜力,是确保粮食安全、农业增效、农民增收的重要工作,以实际行动加入到土地使用权流转的行动中来。
同时,在适度规模经营,促进广大农村农业产业化发展的过程中,要改革农村社会保障体系,建立健全各项社会保障制度,充分发挥土地的市场功能。在有条件的乡镇开展养老保险制度探索试点,先“低水平、广覆盖”,在稳步推进的基础上逐步提高保障水平。促进农村规模经营发展和农村人口向城镇有序转移。对农村集体土地被征用而失地的农民,要按与国有土地“同等同价”的原则对失地农民进行补偿。建立以政策性保险为主的农业保险体系,对商业性保险公司提供的农业保险业务给予政策优惠。通过多种方式为广大农民提供医疗、养老和伤残等社会保险。并形成非歧视的劳动就业制度,甚或推广农民工的土地置换社会保障,纳入城乡统筹发展,对于合理的地土地流转农户,在一定程度上提供城镇居民最低生活保障。
(二)规范土地使用权流转的市场
其实,农村土地资源、经济、社会、文化、农民素质等都对农村土地使用权的流转存在一定的影响作用。在农村土地使用权流转的过程中,要遵循依法自愿有偿的原则,不能强行推进或加快,更不能急躁冒进、一哄而上,但是又要采取得力措施,创造条件,扎实推进。只有利用政策或财政资金吸引各种社会资金投资于农业,农业产业才会加快发展,才能有效规范土地使用权流转的市场,促进土地流转的良性发展。
为此,基层级政府要认真把握土地承包政策,向广大农户提供规范的与土地流转相关的法律和政策信息服务。并加强对土地流转的调查与分析,针对各地不同的状况,协助土地流转合同的公平制定,及时解决对土地流转同变更问题,减少土地流转的纠纷与冲突,规范土地使用权的流转。这就需要在土地承包使用权流转的过程中,引导农户坚持平等互利、协商一致的原则,签订统一文本格式的书面流转合同,明确流转土地的面积权属、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、调价原则及方式、流转合同续签约定、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容。
对于流转土地,各级政府部门在统一管理,实施登记造册,建立合同与档案的统一管理,以便对土地流转双方纠纷进行有效的处理,保障流转双方的权益,促进耕地的可持续发展,促进规模、科学的产业化农业生产,提高土地效益,从而达到流转双方互利共赢的目的。
科学、合理的土地使用权流转市场的建立与维护是土地流转过程的重要方面,而流转中介组织是沟通买卖双方最主要的桥梁和纽带。为此,可以以县为单位,建立农村土地承包和土地使用权流转中介和监管机构,对土地使用权承包和流转进行政策、方案与业务上的指导,并做好土地流转信息的发布。而未建立土地流转服务中心的镇(乡)、街道要抓紧组建,已建立的要启动进入正常运作,要落实土地流转信息员,加强流转监督管理、信息收集发布、对外招商引资,指导流转合同签订,建立流转台帐档案,调解流转纠纷。可由政府扶持,培育以新型农民合作组织和乡镇土地流转服务中心为平台的农村土地流转市场体系,达到政府培育市场,市场引导流转,流转促进发展,发展维护民权的目的。
在保障农户合法权益的前提下,要积极探索通过市场调节土地流转的多元和长效机制。例如,对于一些具有现代化的种植观念的村镇,缓缓转包和入股分红等方式,进行规模化的合理流转。同时,县上依托农业局农经站、乡镇依托农业服务中心或经发办建立土地流转服务中心,建立乡镇和村社的土地使用权流转服务中介,对土地流转进行登记和信息发布、价格评估、法律政策咨询、提供合同范本、调解合同纠纷、建立流转档案等,充分发挥服务、引导作用。并定期不定期对流转机构工作人员进行有针对性地培训,提高业务素质;同时,要安排一定的工作经费,保障中介组织能正常开展业务工作。解决有人办事和有钱办事的问题。(三)扩大土地流转规模,促进农业产业化发展
土地流转必须走规模化经营、专业化布局、标准化生产的路子。推进土地流转,走集约化经营之路是现代农业发展的重要方向。政府可以选好发展项目,结合地方不同的情况提出具有特色的产业化发展方向,借助招商引资,利用这些项目实施的机会对农村土地进行合理流转。并对农业科技项目招商引资进行一定的的政策扶持,争取科技含量高,并具有较好的效益的农业项目,推动农村土地流转的规模化发展。为此,要制定优惠政策,吸引各种社会资金投资农业,培育和发展新的农业企业。鼓励农村种养大户和村组干部带头发展规模经营。充分挖掘农业内部的潜力,鼓励农村种田能手、种养大户、农村经纪人利用自身在生产、技术、销售等方面的优势,扩大经营规模,促进土地流转。鼓励多类经营主体参与土地流转。鼓励各类工商企业、农业科研机构、社会能人、城镇居民等带项目、带技术、带资金到农村与农民联合兴办农业企业,或者与农民以不同形式进行联合,发展规模经营,促进土地流转。
各级党委、政府要把惠农政策、涉农项目与土地流转结合起来,加大对土地流转和农业规模经营的综合配套扶持。特别要在土地流转中,对建立专合组织,组织农民提高生产手段、劳动力素质、生产条件、产出能力,应用先进技术与装备,带动主体及其生产基地,加强政策、项目、资金、技术、信息等方面的全程服务和全方位扶持。同时,可由市、县政府安排一定土地流转扶持资金,确定一批示范性经营大户,对流转规模适度、经济效益和组织带动效应显著的给予以奖代补。市级以上重点龙头企业、重点专合组织进入现代农业园区发展和建立规模生产基地的情况纳入年度动态监测,不合格的要予以淘汰。要加大对土地流转业主和大户的金融支持,金融机构要着力创新金融产品和服务,探索对已经进行了大量投入的土地承包经营权或使用权、地面附着物、非永久性建筑物等抵押或担保贷款。农业产业化信用担保公司要把规模经营业主和大户纳入重点担保范围予以方便快捷支持。要积极探索并创新土地流转的政策措施,如对业主、大户投资建成的公共基础设施和公共服务项目,可实行政府以奖代补;对规模经营业主、大户用地,国土资源部门执行用地优惠政策、简化审批手续;获得流转土地的经营者在合同约定的期限内,土地的承包经营权可以继承、参股和经发包方同意后再转让,合同到期后,原经营者在同等条件下有优先获得继续流转土地的权利等等。
龙头企业、专合组织、经营能人、种养大户是土地流转的带动主体,必须重点培育发展、加强引导和全程支持。各区县、各乡镇都要结合现代农业及新农村建设试点示范,合理定位一批现代农业园区,包括科技含量高、附加值高的设施农业园区和规模效益农业园区等,作出土地流转及规模经营规划,制定现代农民园区建设的扶持政策和服务措施,以此为平台和载体,引导吸纳工商资本、金融资本、民间资本、各类业主大户集中开发,实现整合投入。引导支持龙头企业通过土地流转建设规模化、标准化自控原料基地,示范和组织带动周边农户连片建设“第一车间”。加快培育发展专合组织,引导支持有能力的个人或组织以特色产业为纽带,吸收农民以土地承包经营权入股,或以统一经营单独核算等多种形式组建专合组织,直接组织农民发展规模化经营,丰富土地流转的方式和内涵。引导支持农业生产经营大户通过土地流转扩大经营规模,发挥规模效益和组织带动效应。
土地经营权的流转强能有力地推动农业产业结构调整,提升农业产业化经营水平,促进科技兴农战略的实施,加快农村劳动力转移和农民增收的步伐,从而为加快推进城乡一体化奠定坚实的基础。为此,要针对农村土地流转存在的问题,改变土地观念,提升流转水平,规范土地流转市场,扩大土地流转规模,促进农业产业化发展。这样,才能使农村土地流转走上健康、可持续的发展道路。
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